De la figura jurídica y el carácter nacional de la UPN
Mario García García*
Puebla.- Introducción. A raíz de mi experiencia como director de la unidad 211, recuerdo una reunión en que fuimos convocados los directores en el Ajusco. Los ahí citados pudimos convivir e intercambiar experiencias, que resultaron asombrosamente coincidentes y en la reunión surgieron las voces acerca de la situación precaria que vivíamos en lo jurídico, en lo financiero y en relación a los recurrentes afanes de control hostil de parte de los funcionarios estatales de la SEP y del SNTE. Asimismo, con asombro, nos descubrimos que nuestras autoridades no nos apoyarían y que seguiríamos solos en ese viacrucis.
A partir de ese entonces, recuperamos una serie de reuniones que ya se habían establecido para conformar encuentros que se propusieron mostrar y socializar los trabajos de investigación educativa en las unidades UPN, agrupándonos por regiones y a nivel nacional. De esta experiencia surgieron logros muy exitosos, ya que se organizaron encuentros de alto nivel académico en diferentes sedes del país, con una asistencia muy amplia de académicos de las unidades UPN de las diversas entidades del país.
En esas reuniones se dio cobertura para empezar a analizar y pensar diferentes estrategias para criticar y proponer vías alternas a los efectos de la transferencia de las unidades UPN a los estados. Aún sin el respaldo de la rectoría, surgió la constitución formal del Consejo Nacional de Investigación Educativa. La movilidad en el cargo de los fundadores del CONIE, fue un factor que al tiempo diluyó esa iniciativa.
Otras experiencias de encuentro, reeditaron de alguna manera esa ruta (LIE, capítulos regionales, etc.) y, al final del día, se construyó todo un trabajo colaborativo e incluyente, de varias jornadas nacionales, en torno al objetivo de refundar la Universidad Pedagógica Nacional, buscando y gestionando los canales institucionales para concretarlo.
Justo con la llegada del gobierno de la 4T, se encontró un acuerdo para poder llevar a cabo el proceso mediante la realización de un Congreso Nacional Universitario, para lo cual se aceptó que fuera encabezado por la Rectora Rosa María Torres, recién nombrada por la nueva administración gubernamental. Hoy el CNU, con muchas confusiones y decisiones fallidas, acompañadas por la actual pandemia, está en proceso y requiere de nuestra participación para recuperarlo y fortalecerlo.
En este documento, se expone una propuesta, para la discusión, análisis y la toma de decisiones de toda la comunidad universitaria, en el marco del CNU, acerca de la figura jurídica, que podrá ser adoptada por la UPN para dar lugar y fundamentación a una estructura orgánica que priorice el carácter nacional de una institución de educación superior pública, especializada temáticamente en la educación.
Antecedentes
La UPN se crea en 1978 como un organismo desconcentrado del gobierno federal, en decreto expedido por el presidente de la República Mexicana José López Portillo.
De acuerdo con lo establecido en el Decreto de creación, el objetivo central del proyecto original consistió en “…crear una institución formadora de profesionales de la educación de excelencia académica, que incidiera en la práctica educativa de los docentes, así como construir alternativas y propuestas desde la investigación educativa.” (SEP, 1978)
A insistencia del Comité Ejecutivo Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), se promovió que se extendieran los servicios de la UPN a todo el país, con el objetivo de profesionalizar la formación de profesores. (SEP, 2003) Por tal motivo, en 1979 se establecieron 64 Unidades a lo largo del territorio nacional (posteriormente, entre 1979 y 1982 pasaron a ser 74 Unidades). (Kovacs, K. 1983)
En ese sentido, Alberto Arnaut sostenía que la UPN se debatía entre dos proyectos, uno escolarizado formador de profesionales de la educación y otro para los docentes, no escolarizado:
“Mientras la SEP proponía que la universidad fuera un centro de excelencia que formara docentes, investigadores y administradores de alto nivel, el SNTE quería una institución que integrara el sistema de enseñanza normal federal y a la que tuvieran acceso los maestros en servicio” (Arnaut, A. 1998: 103)
Por un lado, se trata de un proyecto académico elitista, de formación de investigadores y profesionales de la educación que incidan en el desarrollo de las políticas educativas y por otro lado, se trató de una propuesta de un grupo de la cúpula del SNTE, encabezado por un proyecto de una institución de educación superior masificada para actualizar y capacitar al magisterio del país, por lo que la UPN nace y se desarrolla entre las tenazas de una estructura de poder vertical, en el que se debaten y disputan su control férreo por parte de una burocracia de la SEP y las élites sindicales del SNTE (Castañeda M., Jesús et al, mayo – junio de 2013: 102-103), lo cual se replicará en todas las entidades federativas, generando un clima político, laboral y académico que demerita las exiguas condiciones y posibilidades de desarrollo con cierta autonomía de la universidad.
En la actualidad, el Sistema Nacional de Unidades está constituido por espacios con desarrollo desigual para el ejercicio de la docencia, la investigación y la difusión, conformado por 70 unidades y cuatro organismos descentralizados en el marco jurídico de las entidades estatales (ODES); existen 208 subsedes que mantienen, en lo formal, una relación nacional con la Rectoría del Ajusco en lo académico, en procesos tales como: a) la aprobación de planes y programas de estudio, b) el proceso de ingreso y promoción de personal académico a través de la Comisión Académica Dictaminadora; c) otorgamiento del año sabático.
ANMEB y la transferencia de las Unidades UPN a los estados de la federación
A partir de la decisión de incluir a las Unidades UPN, a excepción de las existentes en la ciudad de México, en 1992, durante el gobierno de Carlos Salinas, en la federalización de las instituciones de educación básica y Normal, imponiendo con la firma del Acuerdo Nacional de la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en 1994, la transferencia de los recursos humanos, materiales y financieros a las entidades federativas, con lo cual el proyecto nacional de la UPN sufre un verdadero descalabro, dejando en la indefinición jurídica, política y financiera a las Unidades, sosteniendo la perspectiva nacional de manera endeble, con muchas dificultades y escasos apoyos: aun cuando en dicho acuerdo la rectoría de la UPN mantiene en exclusividad el control del ámbito académico, la operación y la gestión de los servicios educativos de las Unidades quedan a la deriva y atrapadas en la indefinición del alcance de las atribuciones de la rectoría y las autoridades educativas estatales. (SEP, 2003)
Como ya se ha mencionado, en cada oportunidad, en diferentes momentos, en el marco de cualquier labor institucional o académica nacional, directivos y académicos de las Unidades han solicitado la intervención de las autoridades del Ajusco para gestionar soluciones a la crítica problemática financiera, jurídica y operativa de las Unidades. Las respuestas han sido insuficientes y no siempre en tiempo y forma; sentenciándoles a los reductos del apoyo de algunos gobiernos estatales, en el mejor de los casos, y la predominante resistencia y falta de voluntad política de la mayoría de los gobiernos estatales. En esa tesitura, la rectoría, basándose en la transferencia de las Unidades en 1994, en lugar de hacer causa común, se han deslindado.
Aunado a lo anterior, la burocratización para aprobar los programas educativos, la falta de exámenes de oposición, la ralentización o resistencia a la creación de nuevas propuestas educativas en las entidades educativas, han potenciado la vulnerabilidad de las Unidades y las oportunidades para la intervención de las instancias estatales de la SEP en la vida académica de las Unidades.
El camino estatista no fue la solución
En esta encrucijada, ¿cuál es el mejor camino que se debe tomar? no sólo para aclarar la situación en que se encuentran las Unidades UPN en el país, que dubitan entre los controles burocráticos de los poderes en los Estados y el control académico de la administración central de la UPN.
En otro momento, durante la gestión de la rectoría, que por segunda ocasión estaba a cargo de Sylvia Ortega Salazar, se impulsó el proyecto de la descentralización de la UPN (de la ciudad de México) pero también se propagó la idea de que se optara y resolviera, de manera conjunta con las autoridades de los Estados, la vía de una descentralización estatal de la Unidades UPN, que, por diversos factores, tanto internos de la institución (un referéndum en la comunidad de Ajusco se manifestó por obtener la autonomía, igualmente pensada para Ajusco y las Unidades de la ciudad de México), como de otros externos (desinterés de funcionarios estatales), la iniciativa no prosperó como se esperaba, situaciones contrarias a lo que ocurrió en casos muy coyunturales y especiales (UPD, UPES, UPNCH), por lo cual resultó una falsa opción para el grueso de las Unidades. (Campiña R., M., 2021)
Por ejemplo, esta iniciativa fue elaborada en el periodo de 2003 al 2009 en las Unidades UPN en el estado de Puebla, mediante todo un proyecto muy semejante al que posteriormente presentaron para el decreto de la UPNCH como ODE (seguramente en otras Unidades ocurrió algo parecido, en diferentes momentos). Así, se intentó avanzar por la vía de un proyecto que revitalizara a la maltrecha y accidentada condición jurídica, política y financiera de las Unidades por medio de una propuesta de descentralización estatal.
Sin embargo, existen escenarios que han eliminado de facto esta opción, tal como el desinterés político para hacerse cargo financieramente de la permanencia de este proyecto educativo. Es obvio, que no obstante a la tentación autoritaria que algunos gobiernos han mostrado y que pese a la oportunidad que representaría el acceder a instrumentos jurídicos para lograr un franco control político burocrático y patrimonial de instituciones de educación superior, como el caso de las Unidades UPN, los poderes estatales han preferido seguir lucrando con el acuerdo de 1992 y continuar con el manejo discrecional de los recursos que llegan de la federación a las Unidades, sin tener que preocuparse y ocuparse en asumir la corresponsabilidad de sostener financieramente la descentralización estatal de las mismas.
Pensar lo nacional: entre la descentralización y la autonomía
La difícil situación que vivían las Unidades avivó un lábil debate institucional entre la descentralización y la autonomía.
Varios académicos impulsaron la idea de que o bien la autonomía no era una opción deseada o que se trataba de una ilusión políticamente inviable, ya que representaría una serie de enredos financieros, burocráticos y políticos en los que la Universidad se vería inmersa en una incertidumbre para concretar una ley orgánica en el Congreso de la Unión.
No obstante, circularon otras propuestas en las que se logra disminuir la distancia entre estas categorías, identificando cuatro aspectos autonómicos en ambas propuestas, a saber: en lo orgánico, en el técnico o de gestión, en lo financiero y en lo jurídico.
El Dr. Samuel Arriarán (2009) sostuvo la tesis de que existía una falsa polémica entre la descentralización y la autonomía. Por un lado, define a la autonomía como lo deseable para desembarazarse de la tutela política del gobierno y las políticas internacionales intervinientes en la vida académica de la universidad. Pero, luego discierne, desde una perspectiva del “realismo político”, la conveniencia de reconocer la descentralización como el ámbito de lo posible, a la cual se debe acceder para llegar ulteriormente a la autonomía.
La figura jurídica de los organismos autónomos, su decreto debe pasar por el acuerdo del Congreso de la Unión, lo cual deviene, de por sí, en una complicación procedimental. Empero, su autonomía es manifiesta para: a) definir y llevar a cabo sus fines de educar, investigar y extender la cultura; b) decidir y dotarse de una estructura y forma de gobierno propio; c) determinar la orientación y el contenido de sus planes y programas de estudio e investigación; d) fijar las condiciones de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; e) administrar su patrimonio, la planeación y la distribución de sus recursos; f) organizar sus fines bajo los principios de libertad de cátedra, de libre examen y discusión de las ideas.
Los organismos descentralizados pueden contener jurídicamente una buena parte de esos atributos autonómicos. Quizá los matices que diferencien los organismos autónomos y los organismos descentralizados, se evidencie en el hecho de que éstos últimos, pueden tener muchos atributos autónomos, encuentran un límite identificable a través de algunas restricciones jurídicas, que le perfilan a un carácter de autonomía relativa, para ciertos momentos y espacios, en su relación con otros poderes superiores. La diferencia sustantiva entre ser descentralizados con autonomía relativa y los organismos autónomos por decreto del Congreso de la Unión, es que los primeros dependen financieramente de la autoridad superior y deben rendir cuentas a esta, en tanto que los otros tienen plena autonomía para administrar sus recursos financieros y hacerse responsables de todas sus implicaciones, como, por ejemplo, las negociaciones salariales y las prestaciones laborales.
Al parecer, debido al uso tergiversado del propio carácter de la autonomía de las Instituciones de Educación Superior públicas, ha puesto en el debate nacional las vicisitudes de esas entidades universitarias, envueltas en una crisis derivada de problemas administrativos, por la apropiación corrupta y el control autoritario de ciertos grupos de poder de los espacios universitarios, lo cual pone en vilo la viabilidad de esa demanda antigua de las luchas universitarias por la autonomía.
Por qué optar por la descentralización
En lo general, la descentralización es la vía organizacional y funcional para la resolución de problemas y la toma de decisiones oportunas, que desahoga funciones que a nivel central solo dan pie a la burocratización y al enquistamiento. Aunque cuenta con cierta independencia en sus actividades, en última instancia, dichas actividades no están totalmente controladas, pero sí, en cierta medida, acotadas por una autoridad superior.
Empero, podemos decir que pueden existir diferentes calidades de descentralización; por ejemplo:
a) la descentralización administrativa que posee patrimonio propio;
b) la descentralización que, además de patrimonio propio, posee personalidad jurídica propia, con capacidad autonómica para autogobernarse y la toma de decisiones.
Por supuesto, autonomía y descentralización no necesariamente son temas que se excluyen. Estas dos figuras se imbrican en distintos grados: la autonomía incluye a la descentralización, ya que la descentralización puede implicar a la autonomía en grados diferenciados; todo dependerá de los términos jurídicos y políticos en que se resuelva el contenido de lo que construyamos en torno a la figura jurídica de la UPN como un organismo descentralizado. En esa perspectiva, nuestra propuesta a la letra diría lo siguiente:
Decreto por el cual se refunda la Universidad Pedagógica Nacional integrada por sus unidades, como un Organismo Público Descentralizado del gobierno federal con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, técnica, de gestión y académica, coordinado por la Secretaría de Educación Pública, cuyo objeto será prestar servicios educativos de tipo superior, en todas las entidades federativas del país.
La iniciativa expuesta consiste en fortalecer el carácter nacional de la Universidad Pedagógica Nacional, organizada por 70 Unidades y cuatro ODES (Unidades descentralizadas) en toda la República Mexicana, que incluya también mecanismos que permitan formas de autogobierno y la toma de decisiones en la formulación de proyectos académicos, educativos y de investigación en todas las Unidades que conforman la universidad, que, además, les permitan atender las necesidades y demandas emergentes de la sociedad.
Una institución pública de educación superior, de carácter y presencia nacional requiere de una estructura organizacional representativa y democrática que contemple una Rectoría General, regulada por un Consejo Universitario representativo de las voluntades de todas y todos los universitarios de la comunidad UPN, personificados en sus diversos sectores: directivos, docentes, estudiantes y trabajadores no docentes.
Acorde a lo anterior, el Consejo Universitario deberá estar conformado por la rectoría general, el secretario académico, el secretario administrativo, el director general de Unidades, un representante académico, estudiantil y trabajador no académico por capítulo regional, respectivamente, así como un representante por parte de las Unidades estatales descentralizadas.
Por su parte, la rectoría general, deberá ser ocupada por un académico de tiempo completo, de base, designado por el gobierno federal a través de un mecanismo de preselección y consulta en la comunidad universitaria definido por el Consejo Universitario y durará hasta 5 años en su gestión.
Respecto a los capítulos regionales, estarán constituidos por los directores de cada región, por lo que los presidentes de cada uno serán designados por mayoría simple del colegio de directores de la región respectiva, y durarán en su cargo hasta el término de su gestión como directivo de su unidad respectiva. Su nombramiento será signado por la Rectoría.
En tanto, los directores de unidad deberán ser académicos de base de tiempo completo, designados por el Consejo Universitario a través de una comisión nombrada para cada caso, mediante un mecanismo de preselección y consulta definida en conformidad con la Unidad.
Por supuesto quedan por definirse más funciones derivadas de la propuesta, pero al menos aquí se plasman las más importantes y la esencia de la misma, lo cual da pie al análisis y definición colectiva de la comunidad universitaria.
* Unidad UPN 211 Puebla, Pue. Congreso Nacional Universitario, UPN.
REFERENCIAS
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Campiña R., M. (2021) Orientaciones políticas de UPN a 40 años de su fundación, UPN, México
Castañeda M., Jesús et al. (mayo – junio de 2013) “El papel del SNTE como actor político en la creación de la Universidad Pedagógica Nacional: en sus inicios la “universidad de los maestros”. Hoy día un espacio universitario que lucha por terminar de definirse” en El Cotidiano, núm. 179, UAM-A , México, pp. 99- 113
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